Projekt ustawy o finansowaniu zadań oświatowych

Pani Anna Zalewska

Minister Edukacji Narodowej

W odpowiedzi na pismo z dnia 30 maja 2017 r. nr DSWM-WA.350.89.2017.HR dotyczące projektu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego do przedstawionego projektu zgłasza poniższe uwagi.

I.             Finansowanie oświaty

1.            Konieczność ustawowego wykazania katalogu zadań oświatowych państwa, a także obowiązku prowadzenia szkół przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własnego

Art. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych

W art. 3 projektowanej ustawy w znajduje się regulacja stanowiąca, że zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, są finansowane na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 198 ze zm.) – dalej u.d.j.s.t.

Projekt ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wbrew swej nazwie, nie wskazuje jednak katalogu zadań państwa w zakresie edukacji i oświaty.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zadaniem własnym samorządu terytorialnego jest zakładanie i prowadzenie publicznych szkół i placówek oświatowych. Spełnienie tego obowiązku pozwala na realizację konstytucyjnego zadania państwa, jakim jest zapewnienie obywatelom powszechnego i równego dostępu do bezpłatnej nauki w szkołach publicznych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., K 29/07, OTK-A 2010/5/49).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w publicznych placówkach oświatowych niedopuszczalne jest ograniczenie zasad powszechnej dostępności i bezpłatności kształcenia, wychowania lub opieki, inaczej niż w placówkach niepublicznych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., K 29/07, OTK-A 2010/5/49).

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę również, że podmiotami wyłącznie uprawnionymi do zakładania i prowadzenia szkół i placówek publicznych są jednostki samorządu terytorialnego, których obowiązkowym zadaniem własnym jest zapewnienie bezpłatnego nauczania członkom wspólnoty samorządowej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., K 29/07, OTK-A 2010/5/49).

Finansowanie zadań państwa w zakresie edukacji w formie części oświatowej subwencji ogólnej przewiduje ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Samorządowe szkoły publiczne, jako że są jednostkami budżetowymi, finansowane są w całości z budżetu samorządu terytorialnego. Podział środków pochodzących z części oświatowej subwencji ogólnej następuje z uwzględnieniem wydatków bieżących szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, ale i konieczności dotowania m.in. publicznych szkół prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne. Zatem normatywny system finansowania szkół publicznych zakłada, że niezależnie od tego, kto jest podmiotem prowadzącym szkoły publiczne, szkoły te są – co do zasady – finansowane z budżetu państwa.

Z tego powodu zadania państwa związane z oświatą i edukacją muszą stanowić jeden katalog określony w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych – tak aby finansowanie tychże zadań stanowiło komplementarne rozwiązanie normatywne.

Art. 89 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych

W treści art. 89 projekt ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, należy dokonać rozszerzenia zakresu normatywnego ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59) – dalej u.p.o., poprzez wprowadzenie regulacji, że prowadzenie przedszkoli i szkół podstawowych jest  obowiązkowym zadaniem własnym gmin, a także że system oświaty zapewnia każdemu rodzicowi prawo posłania swych dzieci do szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Ustawa musi określać zadania własne jednostek samorządu terytorialnego w zakresie oświaty, gdyż taka regulacja determinuje formę wykonywania tegoż zadania.

Ponadto do treści ustawy należy wprowadzić taką definicję szkoły publicznej, aby definicja ta nie obejmowała swym zakresem szkół prowadzonych przez podmioty prywatne (niepubliczne), a tym samym, aby definicja ta nie pozostawała w sprzeczności z pojęciem szkoły publicznej w rozumieniu art. 70 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP.

Ustrój szkolnictwa publicznego musi się opierać o podstawową zasadę, że szkoły prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowią podstawę systemu oświaty na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, a miejsce zamieszkania każdego z uczniów jest objęte obwodem szkoły prowadzonej przez podmiot publiczny tj. jednostkę samorządu terytorialnego.

W art. 1 ustawy Prawo oświatowe zawarto szeroki, bo aż 21-punktowy, katalog gwarancji dla podmiotów funkcjonujących w obrębie systemu oświaty. Znamienne, że już w pkt 3 tego katalogu, podmiotom prywatnym (niepublicznym), takim jak stowarzyszenia, fundacje czy spółki kapitałowe, gwarantuje się prawo prowadzenia szkół i placówek oświatowych.

Natomiast katalog ten w ogóle nie obejmuje gwarancji prawa rodzica do posłania swego dziecka do szkoły prowadzonej przez podmiot publiczny, mimo iż gwarancję taką daje rodzicom art. 70 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP.

Rozwiązania zawarte w art. 5 ust. 5g, art. 7 ust. 1, art. 17 ust. 4 zd. 2 i art. 58 ust. 2 zd. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) – dalej u.s.o., pozwalają na prowadzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne (niepubliczne) oraz pozwalają na tworzenie obwodów dla szkół prowadzonych przez takie podmioty. Analogiczne rozwiązania zawarto w art.  9 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 39 ust. 5 zd. 2, art. 88 ust. 2 zd. 2 u.p.o..

Tymczasem szkoły obwodowe są to jedyne szkoły ustawowo obowiązane do przyjęcia dzieci zamieszkujących na terenie tych obwodów. W przypadku utworzenia obwodu szkolnego dla szkoły prowadzonej przez podmiot prywatny (niepubliczny) np. przez fundację, stowarzyszenie, spółkę z o.o. czy spółkę akcyjną, tylko i wyłącznie ta szkoła będzie miała ustawowy obowiązek przyjąć ucznia mającego miejsce zamieszkania w obwodzie tej szkoły. Natomiast brak będzie szkół prowadzonych przez podmioty publiczne, tj. jednostki samorządu terytorialnego, które ustawowo obowiązane byłyby do przyjęcia tych dzieci. Tym samym ich rodzice będą pozbawieni konstytucyjnego prawa posłania swych dzieci do szkoły prowadzonej przez podmiot publiczny.

Zgodnie z art. 70 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP, rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Do tego, by mieć wolność wyboru szkoły innej niż publiczna, rodzic musi mieć w pierwszej kolejności gwarancję miejsca dla swego dziecka w szkole publicznej. Taką gwarancję daje tylko zamieszkiwanie w obwodzie szkoły prowadzonej przez podmiot publiczny. Zamieszkiwanie w obwodzie szkoły prowadzonej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie daje wolności wyboru, ale w większości przypadków zmusza do posłania dziecka do szkoły prywatnej.

Zdaniem ZNP szkołą publiczną w rozumieniu Konstytucji jest tylko i wyłącznie szkoła prowadzona przez podmiot publiczny, a więc szkoła prowadzona – co do zasady – przez jednostkę samorządu terytorialnego, w odróżnieniu od szkoły niepublicznej, prowadzonej przez podmioty prywatne (niepubliczne), np. fundacje, stowarzyszenia, spółki kapitałowe.

Stanowisko ZNP znajduje potwierdzenie w komentarzu do art. 70 Konstytucji RP autorstwa prof. dr hab. Wiesława Skrzydło, w którym czytamy między innymi (Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, wyd. IV, Lex): „(…) Ogromna większość dzieci i młodzieży pobiera naukę w szkołach publicznych.  Od pewnego czasu powstają jednak i rozwijają się także szkoły inne niż publiczne (prywatne, społeczne).(…)”

Trafność stanowiska ZNP potwierdza również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. (K 29/07) wskazując, że „(…) Szkoła publiczna, zgodnie z powoływanym już art. 7 ust. 1 u.s.o. zapewnia między innymi bezpłatne nauczanie w zakresie ramowych planów nauczania i przeprowadza rekrutację uczniów na podstawie zasady powszechnej dostępności. W publicznych placówkach oświatowych niedopuszczalne jest ograniczenie zasad powszechnej dostępności i bezpłatności kształcenia, wychowania lub opieki, inaczej niż w placówkach niepublicznych. Podmiotami wyłącznie uprawnionymi do zakładania i prowadzenia szkół i placówek publicznych są j.s.t., których obowiązkowym zadaniem własnym jest zapewnienie bezpłatnego nauczania członkom wspólnoty samorządowej (…)”.

W uzasadnieniu tego samego wyroku, odnosząc się do rozwiązania zawartego w art. 5 ust. 5g u.s.o., Trybunał Konstytucyjny wskazał wprawdzie, iż umożliwia ono przekazywanie szkół publicznych do prowadzenia podmiotom prywatnym (niepublicznym), jednakże zastrzegł, że rozwiązanie to, ze względu na fakt, iż nie było przedmiotem zaskarżenia, nie mogło podlegać ocenie Trybunału.

Natomiast członek Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego dr Mateusz Pilich podnosi że: „Tworzenie szkół i placówek publicznych przez podmioty niepubliczne jest pewnym kuriozum, specyficznym chyba jedynie dla polskiej regulacji ustroju szkolnego. Są one bowiem faktycznie własnością prywatną, podczas gdy formalnie (z punktu widzenia administracyjnoprawnego) mają status analogiczny do szkół prowadzonych przez państwo i j.s.t.” (M. Pilich. Ustawa o systemie oświaty. Komentarz., wyd. IV. Lex).

Na duże prawdopodobieństwo niekonstytucyjności rozwiązań umożliwiających prowadzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne wskazuje również Rzecznik Praw Obywatelskich (pismo RPO                     z dnia 17 lipca 2014 r. do Ministra Edukacji Narodowej). W piśmie skierowanym przez RPO do Ministra Edukacji Narodowej, czytamy między innymi: „(…) przekazywanie podmiotom prywatnym prowadzenia szkół może łączyć się z wątpliwościami co do realizacji konstytucyjnych praw i wolności nawet w sytuacji, w której szkoła po przekazaniu kontynuuje działalność jako szkoła publiczna. Przekazanie całości lub zasadniczej części szkół publicznych osobom fizycznym lub prawnym prowadzi bowiem do sytuacji, w której politykę oświatową, jako rodzaj polityki publicznej, na terenie gminy przejmują podmioty niepochodzące z demokratycznych wyborów, nad którymi lokalna społeczność i władze centralne nie sprawują pełnej i bezpośredniej kontroli. (…)”

Natomiast w innym wystąpieniu skierowanym ponownie do Ministra Edukacji Narodowej (pismo RPO z dnia 17 marca 2015 r. do Ministra Edukacji Narodowej) RPO wskazuje, że: „(…) Pojęcia konstytucyjne powinny być rozumiane autonomicznie, zgodnie z aksjologią ustawy zasadniczej. Niekoniecznie zatem są one tożsame z pojęciami definiowanymi treścią nadaną jej przez Konstytucję. Istnieje wątpliwość, czy sam fakt ustawowego określenia szkoły prowadzonej przez podmiot prywatny jako „publicznej” czyni ją publiczną w rozumieniu, jakie temu określeniu nadaje Konstytucja. Możliwość przekazania bezpośredniego zarządu szkołami publicznymi prywatnym podmiotom może być zatem oceniana jako wątpliwa pod względem zgodności z Konstytucją. (…)”

W świetle powyższego oczywistym jest, że przepisy art. 5 ust. 5g, art. 7 ust. 1,  art. 17 ust. 4 zd. 2 i art. 58 ust. 2 zd. 2 u.s.o. oraz ich odpowiedniki w projekcie ustawy Prawo oświatowe, a więc art.  9 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 39 ust. 5 zd. 2, art. 88 ust. 2 zd. 2 u.p.o., w zakresie, w jakim umożliwiają prowadzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne (niepubliczne) oraz przewidują tworzenie obwodów szkolnych dla szkół prowadzonych przez takie podmioty, naruszają normy konstytucyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. (I OSK 1372/05, Lex nr 194880) podnosi, że: „Art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. sprawy edukacji publicznej. Zgodnie zaś z ust. 2 tego samego artykułu „Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy”.

Taką ustawą jest ustawa o systemie oświaty, która w art. 104 ust. 1 u.s.o. i art. 105 u.s.o. zalicza do obowiązkowych zadań własnych gmin prowadzenie szkół podstawowych i przedszkoli. Obowiązkowy charakter tych zadań powoduje, że gmina nie może z wykonywania tych zadań zrezygnować, czy też przekazać ich do wykonania innemu podmiotowi, nawet fundacji, na której powstanie i działalność będzie wywierała znaczący wpływ.

W związku jednak z tym, że ustawa Prawo oświatowe – w przeciwieństwie do ustawy o systemie oświaty – nie zawiera norm analogicznych do art. 104 i 105 u.s.o., ustrojową koniecznością jest wprowadzenie do treści ustawy Prawo oświatowe klarownej regulacji normatywnej stwierdzającej expressis verbis, że prowadzenie przedszkoli i szkół podstawowych stanowi obowiązkowe zadanie własne gmin.

2.            Dotacja na wynagrodzenia

Zdaniem ZNP zmianie powinien ulec sposób finansowania wynagrodzeń nauczycielskich. ZNP postuluje, aby wynagrodzenia nauczycielskie finansowane były z budżetu państwa w formie dotacji celowej, a nie tak jak dziś z części oświatowej subwencji ogólnej.

Przyjęty obecnie system finansowania zadań edukacyjnych państwa, opierający się o środki finansowe wydatkowane w formie części oświatowej subwencji ogólnej, nie zabezpiecza w sposób należyty prawidłowego wykonywania zadań oświatowych przez organy prowadzące, będące jednostkami samorządu terytorialnego.

Samorządy terytorialne nieustannie podnoszą argument, że środki pochodzące z części oświatowej subwencji ogólnej są niewystarczające, zaś wysokość ich dochodów własnych nie pozwala pokrywać całkowitych kosztów związanych z realizacją zadań oświatowych. Zdaniem przedstawicieli samorządów terytorialnych szczególnym problemem finansowym jest zagwarantowanie wysokości wynagrodzeń nauczycielskich na poziomie gwarantowanym przepisami ustawy Karta Nauczyciela.

Wprowadzenie zmiany finansowania wynagrodzeń nauczycielskich z formuły subwencji oświatowej na dotację celową, zdejmie z jednostek samorządu terytorialnego ciężar finansowania wynagrodzeń nauczycielskich, a tym samym zmniejszy presję ze strony organów prowadzących odnośnie podejmowania, często sprzecznych z prawem, działań dotyczących zmiany statusu szkół samorządowych – jak ma to miejsce obecnie. Jednocześnie skanalizuje transfer środków publicznych na ściśle określone cele ustawowe, co również umożliwi nadzór państwa nad ich wydatkowaniem.

Przedmiot regulacji został zawarty w obywatelskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 732).

Omawiana zmiana normatywna wymaga nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw, ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (u.d.j.s.t.), a także ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (KN).

Wszystkie powyższe ustawy są zmieniane w treści omawianego projektu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W związku funkcjonalnym pozostaje także art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, tak więc i ta norma musi ulec zmianie w sposób wskazany poniżej.

Copyright 2012 ZNP. Wszelkie prawa zastrzeżone. | Obsługa ciasteczek w serwisach ZNP